La participation du public

Le débat public

Le principe de participation résulte d’une part d’une prise de conscience des impacts de certains projets d’aménagement ou d’équipement sur l’environnement et d’autre part d’une évolution dans la conception du principe de concertation préalable à la réalisation des projets d’aménagement du territoire.

Dès les années 70-80, la France renforce sa législation relative à la protection de l’environnement. La décennie 90, suite à de nombreux conflits autour des grands projets nationaux d’infrastructures de transport, est marquée par une réflexion autour du principe de participation du public, qui aboutit au développement de la concertation plus en amont de la décision. Parallèlement au niveau européen et mondial des mesures participent à ce mouvement de prise en compte de l’environnement et de la concertation dans l’élaboration des projets. Ainsi, au cours des années 1990-2000, des dispositions législatives inscrivent le principe de participation dans le système juridique français.

Reconnaissance du principe de participation

La loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature créée l’étude d’impact, ce qui permet au public de prendre connaissance des conséquences environnementales de l’ouvrage prévu.

La loi du 17 juillet 1978 garantit à chaque citoyen l’accès aux documents administratifs sous le contrôle d’une autorité administrative indépendante : la Commission d’accès aux documents administratifs. La loi du 11 juillet 1979 impose la motivation des actes administratifs.

 

Directive 85/337/CEE de juin 1985 relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (révisée par la directive 97/11/CE de mars 1997.

 

La loi n° 83-630 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, dite Loi Bouchardeau réforme l’enquête publique dont l’objet est d’informer le public et de recueillir ses appréciations, ses suggestions et ses contre-propositions.

 

Directive 90/313/CEE du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement.

 

La réflexion sur les difficultés rencontrées pour décider de grandes opérations ou mener de profondes réformes (à l'occasion du "renouveau du service public"), ont conduit à initier de grands débats. Celui mené, en 1989, sous la responsabilité de Hubert Prévot a accompagné la transformation des services du ministère des postes et télécommunications en deux entités : France Télécom et la Poste. Celui mené, en 1992, sous la responsabilité de Gilbert Carrère sur les infrastructures de transport esquisse un débat permanent pour éclairer les choix de localisation des infrastructures et les choix des modes de transports (routier, ferroviaire, fluvial, aérien) ; rapport remis au ministre de l’Equipement, du Logement et des Transports, en juillet 2002 sous le titre Transport, destination 2002, recommandation pour l’action).

Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement durable, adoptée en juin 1992, déclare que en son principe 10 que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens ».

 

La circulaire Bianco du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, reprenant une partie des conclusions de la mission Carrère, prévoit une procédure de concertation sur l’opportunité des grands projets d’infrastructures dès la conception des projets. La procédure repose sur la constitution d’une commission indépendante, désignée par le préfet qui reste en charge de l’organisation du débat. Le projet TGV Rhin-Rhône constitue le premier cas d’application de cette procédure nouvelle.

 

La circulaire Billardon du 14 janvier 1993 relative aux procédures d’instruction des projets d’ouvrages électriques d’EDF (remplacée par la circulaire Fontaine du 9 septembre 2002) instaure l’organisation de concertation en amont des procédures d’enquêtes publiques pour les travaux de renouvellement ou de construction de lignes électriques au-delà de 63 000 volts en vue de préparer l’étude d’impact.

 

Le rapport sur l’évaluation de la mise œuvre de loi du 12 juillet 1983 de Madame Huguette Bouchardeau remis en décembre 1993 au ministre de l’environnement Michel Barnier insiste sur le caractère trop tardif de l’enquête publique et sur la nécessité de mettre en place une instance permanente et indépendante tant de l’administration que du maître d’ouvrage, garante de la participation du public.

Inscription du principe de participation dans le système juridique français

Le principe de participation du public est enfin posé en droit positif dans l’article 2 de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, dite loi "Barnier", et par son décret d’application du 10 mai 1996. Ainsi « un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets pendant la phase de leur élaboration » et pour en garantir son organisation et la qualité de sa mise en oeuvre une instance est mise en place : la Commission nationale du débat public, dont le secrétariat est assuré par le ministère chargé de l'environnement.

Elargissement du principe de participation

La poursuite de la volonté d’améliorer la prise en compte de l’environnement amène 39 Etats, membres du Conseil économique et social des Nations-Unis et la Communauté européenne à la rédaction de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, qui est signée le 25 juin 1998 à Aarhus au Danemark (cf. art. 6 §3 – 4 et 8).

Le 25 novembre 1999, suite à une demande du Premier ministre demandant d’apporter une réflexion sur l’amélioration des modalités d'appréciation de l’utilité publique des grands aménagements et équipements, le Conseil d'Etat adopte le rapport du groupe d’étude présidée par Nicole Questiaux. Ce rapport redéfinit la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général, notamment en y associant les collectivités territoriales, préconise information et concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision et propose de transformer la CNDP en une instance indépendante, garante du bon déroulement du débat public.

L'année suivante, afin d’anticiper sur les nouvelles attributions de la CNDP, prévues dans le projet de loi relative à la démocratie de proximité, le gouvernement demande par sa lettre de mission au Président de la CNDP, d’expérimenter l’élargissement du champ d’application du débat public et la diversification des modes d’intervention de la Commission nationale du débat public. Dans cette esprit, plusieurs dossiers ont donc été soumis à des procédures nouvelles et expérimentales (débat recommandé, concertation recommandée, préconisation de débat local).

La CNDP devient l’organe majeur de la participation du public

Conformément aux dispositions de la Convention d’Aarhus, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité intègre un nouveau chapitre intitulé "Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire". 

Les propositions du Conseil d’Etat sont également largement prises en compte. En effet, la loi du 27 février 2002 modifie la CNDP en autorité administrative indépendante, diversifie et renforce ses attributions.