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Historique et textes de référence

Dès les années 1970 et 1980, la France avait commencé à renforcer sa législation pour aller dans le sens d’une meilleure protection de l’environnement. Les années 1990 ont vu apparaître de nombreux conflits autour des grands projets nationaux d’infrastructures de transport (notamment celui du TGV Méditerranée et du tunnel du Somport). C’est dans ce contexte social que la nécessité de faire participer le public à la réflexion sur les grandes opérations d’aménagement est apparue.

La loi Barnier du 2 février 1995 institutionnalise la participation du public et crée la Commission nationale du débat public (CNDP). La CNDP devient une autorité administrative indépendante par la loi Voynet du 27 février 2002, alors que la France s’est engagée dans la convention d’Aarhus, ratifiée la même année. La loi dite « Grenelle II » du 12 juillet 2010 élargit ses attributions et modifie sa composition.

Historique du débat public

12 juillet 1983

Loi Bouchardeau, première avancée en matière de consultation du public

27 juin 1985

Nouvelle directive européenne sur la participation du public à l’élaboration des grands projets

10 juin 1992

Déclaration de Rio créant un contexte international favorable au débat public

15 décembre 1992

La circulaire Bianco, préambule à la création de la CNDP

14 janvier 1993

Circulaire Billardon, nouvelle étape vers la création de la CNDP

juin 1993

Évaluation de la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 1983

2 février 1995

Loi Barnier, naissance de la Commission nationale du débat public (CNDP)

10 mai 1996

Décret d’application déterminant les conditions de nomination des membres de la CNDP

4 septembre 1997

Installation de la CNDP par la ministre de l’Environnement Dominique Voynet

25 juin 1998

Signature de la Convention d’Aarhus au Danemark, pilier de la démocratie environnementale

21 juillet 1999

Décret d’application apportant des précisions sur les commissions particulières et sur le débat

Fin 1999

Rapport Questiaux préconisant l’évolution de la CNDP

27 février 2002

La CNDP devient une autorité administrative indépendante et élargit son champ de compétences

7 novembre 2002

Première réunion en tant qu’autorité administrative indépendante

12 juillet 2010

Loi dite « Grenelle II »

Juillet 2011

Rapport public du Conseil d'État « Consulter autrement, participer effectivement »

27 décembre 2013

Expérimentation relative à la mise en œuvre du principe de participation du public

12 juillet 1983

Loi Bouchardeau, première avancée en matière de consultation du public

La loi n°83-630 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, dite « loi Bouchardeau », apporte une première avancée en matière de consultation du public en réformant et en démocratisant les enquêtes publiques. Celles-ci ont désormais pour vocation non seulement de protéger la propriété privée contre les procédures d’expropriation mais également de prendre en compte la protection de l’environnement. Suite à cette loi, doit désormais être précédée d’une enquête publique « la réalisation d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsque, en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement ».

27 juin 1985

Nouvelle directive européenne sur la participation du public à l’élaboration des grands projets

Cette directive 85/337/CEE qui prévoit l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (homme, faune, flore, eau, sol, air, paysage, climat, biens matériels et patrimoine culturel) marque un premier pas dans la participation du public dans le processus d’élaboration des grands projets. Cette directive stipule que le public doit être informé des tenants et des aboutissants du projet pendant tout son processus d'autorisation ; elle a été révisée et complétée par celle du 3 mars 1997 (directive n°97/11/CE).

10 juin 1992

Déclaration de Rio créant un contexte international favorable au débat public

Cette déclaration a été faite lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (Sommet "planète Terre") qui s’est tenue à Rio de Janeiro, au Brésil. Elle a permis de faire prendre conscience de la nécessité de protéger l’environnement et a fait progresser les droits et responsabilités des pays dans ce domaine. Elle affirme notamment que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qu’il convient. Au niveau national, chaque individu doit […] avoir la possibilité de participer au processus de prise de décision […] ».

15 décembre 1992

La circulaire Bianco, préambule à la création de la CNDP

Cette circulaire relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures a été rédigée par Jean-Louis Bianco, ministre de l'Équipement, du Logement et des Transports du gouvernement Pierre Bérégovoy. Elle fait suite au rapport du préfet Carrère sur la politique des transports, rapport qui évoque le principe de concertation préalable. En ce sens, la circulaire Bianco préfigure la création de la Commission nationale du débat public.

14 janvier 1993

Circulaire Billardon, nouvelle étape vers la création de la CNDP

Cette circulaire fait suite à celle proposée par Jean-Louis Bianco le 15 décembre 1992, elle est également issue du rapport du préfet Carrère. Portant plus particulièrement sur les lignes à haute tension et sur les procédures d’instruction des projets d’ouvrages électriques d’EDF, elle prescrit qu’une première phase de concertation doit avoir lieu en amont des études de tracé. Rédigée par André Billardon, ministre délégué à l’Energie auprès du ministre de l'Industrie et du Commerce extérieur au sein du gouvernement Pierre Bérégovoy, elle est considérée comme une première expérimentation en France du principe de démocratie participative et marque une nouvelle étape vers la création de la CNDP.

juin 1993

Evaluation de la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 1983

Michel Barnier, ministre de l’Environnement, demande à Huguette Bouchardeau de réaliser une évaluation de la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 1983. Une grande partie de la loi de 1995 reprendra les propositions de ce rapport et conduira à la mise en place d’une instance garante de la participation du public au processus décisionnel : la CNDP.

2 février 1995

La loi du 2 février 1995 (dite « loi Barnier ») et son décret d’application du 10 mai 1996 font entrer le principe de participation du public aux grands projets nationaux dans la législation française. La loi Barnier prévoit que cette participation soit garantie par une institution chargée d’organiser des débats publics : la Commission nationale du débat public (CNDP). Elle définit la composition et les conditions de saisine de la CNDP ainsi que les modalités d’organisation d’un débat public.

10 mai 1996

Le décret d’application n°96-388 établit les conditions de nomination du président et des membres des commissions particulières constituées pour chaque projet retenu. Selon l’importance du projet, ces commissions particulières peuvent être composées de trois à sept membres y compris le président.

4 septembre 1997

La CNDP entre en fonctionnement et peut procéder à l’organisation de débats publics. Elle est d’abord présidée par Hubert Blanc jusqu’en 2000. Sous sa présidence 4 débats publics sont organisés. De 2000 à 2002, Pierre Zémor lui succède. Pendant cette période, 2 débats publics sont organisés et 3 autres débats sont décidés. De nouvelles procédures de débat recommandé et concertation recommandée sont également testées en prévision du projet de loi relative à la démocratie de proximité qui est alors en cours de préparation (voir 27 février 2002).

25 juin 1998

La signature de la Convention d’Aarhus, au Danemark, place l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement au cœur des préoccupations européennes. Signée par la Commission européenne et par le gouvernement français, la convention  doit permettre aux citoyens de trouver leur place dans les débats environnementaux en leur reconnaissant le droit d'être informés, de participer aux processus décisionnels  et de pouvoir exercer des recours si nécessaire. La France doit alors mettre en place les instruments juridiques et administratifs :

- garantissant l’application de cette convention ;

- permettant de respecter les engagements prévus et plus particulièrement l’article 6 de la convention qui impose à l’État de : « prévoir des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public […] et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement » (art. 6§3) ;

- garantissant que « la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles » (art. 6§4) ;

- permettant de s’assurer que « les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération » (art. 6§8).

21 juillet 1999

Ce décret précise que le président de commission particulière peut être une personnalité extérieure à la CNDP. Le débat public est mené sur la base d’un dossier fourni par le maître d’ouvrage, complété sur demande de la CNDP. Le débat s’étend sur une période de quatre mois qui peut être prolongée de deux mois sur décision motivée de la CNDP, en particulier dans le cas d’une expertise complémentaire financée par le maître d’ouvrage.

Le coût du débat public est à la charge du maître d’ouvrage. Les indemnités des membres des commissions particulières sont prises en charge par la CNDP. Lorsqu’elle est saisie d’une demande d’organisation d’un débat public, la CNDP doit solliciter l’avis des ministres intéressés avant de prendre sa décision. Une partie de ces dispositions a été modifiée dans le dispositif de la loi de 2002.

Fin 1999

Le rapport du groupe d’étude présidé par Madame Nicole Questiaux, remis au gouvernement à la fin de l’année 1999, insiste sur la nécessité de redéfinir la place de l’utilité publique et les conditions de l’appréciation de l’intérêt général. Il affirme l’importance d’informer et de consulter le public non seulement en amont mais aussi tout au long du processus de décision. Le rapport préconise de faire évoluer la commission nationale du débat public afin qu’elle devienne une autorité administrative indépendante, garante du bon déroulement du débat public. Ce rapport aboutira à la loi du 27 février 2002.

27 février 2002

Par la loi 2002-276 relative à la démocratie de proximité, la CNDP devient une autorité administrative indépendante et sa mission s’élargit.

Cette nouvelle loi élargit en effet à la fois les modalités de participation du public, la compétence de la CNDP (qui ne portait alors que sur les projets de l’État, des collectivités et des établissements publics) à ceux des personnes privées, et enfin les conditions de saisine. La CNDP peut désormais :
- organiser elle-même un débat public, elle constitue alors une commission particulière ;
- demander au maître d’ouvrage d’organiser lui-même un débat public, elle nomme alors un garant ;
- décider qu’un débat public ne s'impose pas mais recommander au maître d’ouvrage d’organiser une concertation selon des modalités qu'elle propose.

Les attributions de la CNDP sont également étendues, notamment avec :
- la possibilité d’organiser un débat public sur des options générales en matière d’aménagement ou d’environnement ;
- la mission de veiller au respect de la participation du public jusqu’à la réception des équipements et travaux ;
- la mission d’émettre tous les avis et recommandations à caractère général ou méthodologique afin d’élaborer progressivement une « doctrine » en matière de concertation.

Deux seuils sont déterminés : pour les projets situés au-dessus du seuil supérieur, le maître d’ouvrage est obligé de saisir la CNDP (saisine obligatoire), pour les projets situés entre les deux seuils, celui-ci doit rendre publiques leurs caractéristiques essentielles ; à partir de cette publication, les conditions de la saisine sont très larges puisqu’elle peut émaner du maître d’ouvrage, de dix parlementaires, d’une collectivité territoriale intéressée ou d’une association de protection de l’environnement agréée sur le plan national.

Un nouveau chapitre intitulé « Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire » est intégré dans le code de l’environnement (articles L.121-1 à L.121-15).

7 novembre 2002

La Commission nationale du débat public se réunit pour la première fois depuis qu’elle est devenue, par la loi du 27 février 2002, une autorité indépendante. Depuis cette date et jusqu’au 31 décembre 2013, la CNDP a été saisie plus de 150 fois et a décidé l’organisation de 76 débats publics. A ce jour, trois débats sur des options générales en matière d’environnement ont été organisés (gestion des déchets radioactifs et politique des transports dans la vallée du Rhône en 2005 ; nanotechnologies en 2009).

12 juillet 2010

La loi n°2010-788 (dite « loi Grenelle II ») permet de simplifier les procédures d’enquêtes publiques, accroît de nouveau les missions de la Commission nationale et développe les modalités d’organisation de la participation du public. Elle prévoit notamment :

- la poursuite de la mission d’information et de participation du public après le débat (art. L121-1) et l’obligation de tenir le public informé des suites données au débat public ;

- la possibilité pour la CNDP, à son initiative ou celle du maître d’ouvrage, de désigner un garant de la concertation recommandée (art. L121-9) ;

- que les maîtres d’ouvrage précisent dans leur publication s'ils comptent ou non saisir la CNDP et également quelles modalités de concertation ils mettront en place si la CNDP n’est pas saisie (art. L.121-8) ;

- un élargissement des possibilités de saisine ministérielle de la CNDP aux options générales en matière de développement durable en précisant que les options générales doivent être d'intérêt national et doivent porter notamment sur des politiques plans et programmes ;

- un élargissement de la composition de la CNDP à 25 membres (art. 246) ;

- une définition des modalités de suivi du débat public ;

- une précision de ce que doit comprendre la décision du maître d’ouvrage à l'issue du débat public.

Juillet 2011

L’étude du Conseil d’État permet de prendre la mesure du retard supposé de la France en matière de « démocratie administrative ». Par ses analyses et ses propositions, elle dessine les traits d’une nouvelle figure de l’administration que le Conseil d’État appelle de ses vœux, une administration qualifiée de « délibérative » parce qu’elle cherche à développer, au-delà des consultations formelles qui gagneraient à être allégées, de nouvelles procédures caractérisées par la transparence, l’ouverture, le débat public et le compte rendu.

27 décembre 2013

L'article 3 de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement prévoit, à titre expérimental, dans le cadre des consultations organisées sur certains projets de décrets et d'arrêtés ministériels en application de l'article L. 120-1 du code de l'environnement :

- d'une part, d’ouvrir au public la possibilité de consulter les observations présentées sur le projet au fur et à mesure de leur dépôt, ce qui consiste à mettre en place un forum électronique ;

- d'autre part, de confier, à une personnalité qualifiée désignée par la Commission nationale du débat public (CNDP), dans un but de transparence, la rédaction de la synthèse des observations du public.

Ces dispositions législatives renvoient à un décret le soin de déterminer les domaines dans lesquels les projets de décrets et d’arrêtés ministériels sont soumis à l’expérimentation ainsi prévue et de préciser les modalités de désignation et de rémunération de la personnalité qualifiée et les conditions auxquelles celle-ci doit satisfaire en vue notamment d’assurer son impartialité.

C’est en application de ces dispositions qu’ont été adoptés le décret n° 2013-1303 du 27 décembre 2013 et l'arrêté du même jour relatif à l'indemnisation des vacations effectuées par les personnalités qualifiées mentionnées à l'article 3 de la même loi.

Cette expérimentation s’applique du 1er janvier 2014 au 1er octobre 2014.

Débats en cours et à venir