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Les références historiques du débat public

Aux sources de la République

La Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, reprise dans le préambule de la Constitution stipule, dans son article 15, que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Le principe de publicité

Depuis le décret du 5 novembre 1870, consacrant la naissance du "journal officiel", tous actes et décisions doivent être publiés pour assurer leur effectivité.
La loi du 17 juillet 1978, qui porte à titre principal sur l'amélioration des relations entre l'administration et le public, renforce cette obligation et crée la CADA (Commission d'Accès aux Documents Administratifs). La loi du 11 juillet 1979 impose la motivation des actes administratifs.

L'enquête d'utilité publique

Des textes, souvent anciens (lois sur les travaux publics et les travaux d'intérêt général de1807 et 1892) prévoient des enquêtes publiques sous diverses formes et dans des circonstances différentes, par exemple les enquêtes commodo-incommodo, les enquêtes parcellaires.
L'article 1er de l'ordonnance du 23 octobre 1958, repris aux articles R11.1 et sv. du code de l'expropriation, instaure l'enquête en vue de la déclaration d'utilité publique.

La démocratisation des enquêtes

La loi du 12 juillet 1983, dite "loi Bouchardeau", relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, généralise l'enquête publique. Elle impose une étude d'impact. Elle renforce le rôle du commissaire-enquêteur, fixe les règles nouvelles renforçant l'information du public. Elle met l'enquête à la charge du maître d'ouvrage.
L'article 4 de la loi et son décret d'application du 23 avril 1985 définissent les champs d'application et des seuils techniques et financiers : aménagements fonciers, hydrauliques, infrastructures routières ou ferrées, voies navigables, ports et aérodromes, transport d'énergie, stockages, ... C'est-à-dire « la réalisation d'aménagements, d'ouvrages, de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement ».

A l'occasion de grandes réformes

Plus récemment, la réflexion sur les difficultés rencontrées pour décider de grandes opérations ou mener de profondes réformes (à l'occasion du "renouveau du service public"), ont conduit à initier de grands débats. Celui mené, en 1989, sous la responsabilité de Hubert Prévot a accompagné la transformation des services du ministère des postes et télécommunications en deux entités : France Télécom et la Poste. Celui mené, en 1992, sous la responsabilité de Gilbert Carrère sur "les transports destination 2002" esquisse un débat permanent pour éclairer les choix de localisation des infrastructures et les choix des modes de transports (routier, ferroviaire, fluvial, aérien).

La reconnaissance du "débat public"

A la suite des difficultés rencontrées pour le TGV Méditerranée, deux missions confiées respectivement à Max Querrien et au Préfet Carrère conduisent à la rédaction de la "circulaire Bianco" du 15 décembre 1992. Celle-ci prévoit une procédure de concertation sur l’opportunité des grands projets d'infrastructures, dès la conception des projets. La procédure repose sur la constitution d'une commission indépendante, désignée par le Préfet qui reste en charge de l'organisation du débat. La circulaire "Billardon" du 14 janvier 1993 relative aux projets de postes électriques à haute et très haute tension, est une des applications  les plus représentatives de ce mouvement vers une reconnaissance des apports du débat public.

Une première Commission Nationale

La loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, dite loi "Barnier", crée la Commission Nationale du Débat Public. Cette disposition de l'article 2 de la loi a été précisée par un décret du 10 mai 1996. La CNDP, héritière de la "circulaire Bianco" et des procédures québécoises du "bureau des audiences publiques sur l'environnement" (BAPE), a été installée le 4 septembre 1997 par Dominique Voynet.

La CNDP, dont le secrétariat est assuré par le ministère chargé de l'environnement, est chargée d'organiser un débat public sur les objectifs et caractéristiques principales des grandes opérations d'aménagement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte. Elle le fait au vu d'un dossier fourni par le maître d'ouvrage, comportant notamment une description des objectifs et des principales caractéristiques du projet, l'appréciation des enjeux économiques et sociaux, l'identification des principaux impacts sur l'environnement et l'estimation du coût économique et social du projet.

Sous la présidence du Préfet Hubert Blanc, Conseiller d'Etat, la CNDP a mené quatre débats sur des projets particuliers :

- Port 2000 (projet de réalisation d'un port en eau profonde au Havre)
- Ligne électrique à très haute tension entre Boutre et Carros (Bouches du Rhône/Alpes -Maritimes)
- Autoroute A32 Metz-Nancy
- Branche Sud du TGV Rhin-Rhône

Sous la présidence de M. Pierre ZÉMOR, Conseiller d'Etat. (12/02/2001 - 15/04/2002)

La CNDP

* a conduit les débats publics suivants :

* a décidé et commencé à préparer les débats publics suivants :

A la demande du gouvernement d'anticiper sur son rôle futur, la CNDP, a expérimenté l'élargissement du champ et la diversité de ses modes d'intervention, en mettant en œuvre en 2001 et 2002 les concertations suivantes :

- Débat "recommandé" au CEA pour le Conditionnement et l'Entreposage de Déchets RAdioactifs à Cadarache.(CEDRA).
- Préconisation, auprès du préfet des Pyrénées Atlantiques, d'un débat local sur l'injection d'effluents dans le Crétacé 4000 de Lacq.
- Débat "recommandé" à RTE pour une ligne à très haute tension du Quercy Blanc (Lot)

En outre, une mission a été confiée personnellement à M. Pierre ZÉMOR par le gouvernement : Démarche d'Utilité Concertée pour un Site Aéroportuaire International (DUCSAI), pour éclairer ses décisions, sur un nouvel aéroport pour le grand bassin parisien.

La Convention d'Aarhus

Signée le 25 juin 1998, cette convention porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Elle prévoit une participation du public dans les domaines de l'énergie, les grands établissements industriels, le traitement des eaux, la gestion des déchets, etc. Son article 6 prévoit une participation du public aux décisions relatives à des activités particulières dès le début de la procédure. L'article 7 porte sur la participation du public en ce qui concerne les plans, programmes et politiques relatifs à l'environnement.
La France a ratifié cette Convention d’Aarhus en juillet 2002.

« L'utilité publique aujourd'hui »

Le Conseil d'Etat a été saisi par le Premier ministre, en 1998, sur l'amélioration de l'appréciation de l'utilité publique des grands équipements.
Le groupe d'études, présidé par Nicole Questiaux, a remis son rapport à la fin de 1999. Il redéfinit la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général, notamment en y associant les collectivités territoriales. Il préconise information et concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision. Il propose de faire évoluer la CNDP vers une instance garante du débat public.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Le gouvernement ayant retenu l’essentiel des propositions du Conseil d’Etat, il les introduisit dans le titre IV (« de la participation du public à l’élaboration des grands projets ») de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Cette loi transforme la CNDP en autorité administrative indépendante (AAI), garante du débat public, élargit son domaine de compétence et diversifie ses modes d'intervention.

Elle impose que les projets importants soient connus du public et confirme le principe que la CNDP organise un débat public sur l’opportunité, les objectifs et caractéristiques principales des grandes opérations d'aménagement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées.

Le décret d’application (N° 2002-1275) de la loi, daté du 22 octobre 2002, est paru au Journal Officiel de la République Française du 23 octobre 2002.

Ce texte est une mise à jour d'un article publié dans la lettre de l'association "Communication Publique", présideé par M. Pierre ZEMOR, Conseiller d'Etat. Communication Publique, N°67-avril/mai 2001.p.2.